O 27º/2 adormecido (*)

Á procura de explicar um problema que não teria que existir

CAPITULO I – O início do problema

 

Era uma vez um artigo, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), que raramente era tido em conta por advogados e juízes mas que passou a estar nas luzes da ribalta, em especial, depois do acórdão nº3/2012 do Supremo Tribunal Administrativo (STA), proferido no âmbito do processo nº420/2012.
Este acórdão visou dar resposta a um recurso para uniformização de jurisprudência (importará aqui, porventura, a leitura do artigo 152º do CPTA onde se encontram os requisitos de admissibilidade do recurso para uniformização de jurisprudência), em que o recorrente alegava existir uma “contradição entre o sentido expresso pelo Tribunal Central Administrativo Sul no acórdão fundamento e o sentido expresso no posterior acórdão impugnado”. No caso concreto- como em tantos outros que se lhe seguiram- o recorrente viu rejeitado, pelo TCA, o recurso que tinha interposto de uma sentença que tinha sido proferida em primeira instância por juiz singular com fundamento na violação do art27/2 CPTA, segundo o qual, na interpretação do tribunal ad quem o recorrente deveria ter reclamado da sentença para a conferência no prazo de 10 dias ao invés de ter interposto recurso no prazo de 30. Em termos materiais o recorrente viu-lhe ser, inesperadamente, negado o direito ao recurso.

Qual o problema de análise teórica que deu origem esta contradição? O da aplicação do artigo 27º/2 do CPTA e do artigo 40º/3 do ETAF. De facto, o problema está na sua interpretação, pois como tentarei mostrar existiram várias. Explicarei por fases. Problema do ponto de vista prático? A bem da verdade o problema acontece por duas razões. Em primeiro lugar, raramente um processo é dirigido por um tribunal “em formação de três juízes” em tribunais administrativos de círculo, onde a regra é do julgamento com juiz singular (artigos 40º/1 e 46º/1 do ETAF). Em segundo lugar -e este é um aspecto que não poderá ser tratado pela Doutrina por falta de provas concretas-, o porquê de o problema “nascer” só agora. E aqui atrevo-me a dizer que a resposta está, infelizmente, longe dos campos do Direito tendo origem numa decisão Governamental (ainda que a “pedido” da afamada “Troika”) de reduzir a despesa, ao impedir que o recurso prossiga concluindo ai o processo, poupando fundos aos cofres do Estado. Esta problemática parece-me ser contrária à garantia da tutela jurisdicional efectiva (artigo 268nº4, da CRP) e ao direito ao acesso à justiça (art.20º CRP), mas sobre matéria Constitucional versará o Capitulo IV desta “história”.

Neste acórdão o STA fixou a seguinte jurisprudência:  “Das decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos no artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do n.º 2, não recurso”. Reafirmou, ainda, a doutrina do STA (acórdão 19/10/2010) no que diz respeito à constitucionalidade do preceito: “A reclamação para a Conferência prevista no n.º 2 é uma forma como outra qualquer de reagir contra as decisões desfavoráveis que não limita – antes acrescenta – as formas de reacção, não padecendo de inconstitucionalidade.”

Facto é que antes deste acórdão uniformizador de jurisprudência, não era pacífica, em sede jurisprudencial, a obrigatoriedade de reclamação para a conferência. Antes de toda esta controvérsia, nos tribunais administrativos de 1ª instância as acções, independentemente da sua forma ou valor, eram habitualmente distribuídas a juiz singular, julgadas, em termos de facto e de direito, por juiz singular e decididas, afinal, por juiz singular.

 Como disse o Juiz Conselheiro Vítor Manuel Gonçalves Gomes, na declaração de voto que fez ao acórdão nº3/2014 do STA: “Era uma prática jurisprudencial praticamente uniforme, pelo menos até ao acórdão de 19/10/2010, Proc. 0542/10. Durante vários anos, as decisões proferidas, nos tribunais administrativos de círculo, pelo juiz a quem o processo estava distribuído (relator) em acções administrativas especiais de valor superior à alçada foram pacificamente objeto de recurso para o tribunal superior, em vez da reclamação prevista no n.° 2 do art.° 27.° do CPTA. Centenas desses recursos foram, nemine discrepante, recebidos pelo tribunal de 1ª instância, contra -alegados e apreciados nos tribunais centrais administrativos, sem reparos quanto a esta questão. Trata -se de realidade de conhecimento comum por parte de magistrados e advogados familiarizados com o contencioso administrativo (Aliás, expressamente reconhecida pelo acórdão de 26/9/2013, do TCA Sul, em formação alargada).”

E isto acontecia, por um lado, porque se entendia que não havia lugar a reclamação para a conferência, sempre que o juiz não fizesse referência aos poderes do art. 27º, n.º 1, alínea i) do CPTA, pois entendia-se haver diferença entre estar-se perante uma sentença (onde não haveria lugar a reclamação para a conferência) e um despacho (esta discussão foi considerada irrelevante pelo STA, considerando que não é a designação de um acto que altera a sua essência, e teve o acompanhamento da doutrina, nomeadamente ARMINDO RIBEIRO MENDES). Por outro lado, surge a problemática de se saber se haveria lugar a reclamação para a conferência quando estávamos perante acções de contencioso pré-contratual.

No entanto, enquanto se discutia e interpretava, os Tribunais Centrais emitiam inúmeros acórdãos de não admissão de recursos, seguindo o entendimento de que a interposição de recurso da decisão proferida pelo relator na 1ª instância, sob expressa invocação dos poderes conferido pelo art.27º, nº1 alinea i), do CPTA não seria o modelo processual adequado, devendo antes seguir a forma processual exigida nos termos do art 199º/1 do CPC, desde que reunidos os devidos pressupostos (Ac.STA de 19/10/2010)

CAPITULO II – Aplicação do artigo 27º/2 do CPTA e 40º/3 ETAF aos processos do contencioso pré-contratual. Problema da tempestividade

Dúvida relevante é a de saber qual o regime a aplicar em processos de contencioso pré-contratual e as suas consequências. O Ac. do STA de 05 -12 -13, no Processo n.º 1360/13 vem dizer que o julgamento destas acções deve ser feito nos termos do artigo 40/3 do ETAF. Explica o STA, depois de expor o texto do art.40º/3 do ETAF, “o contencioso pré -contratual previsto no artigo 100.º do CPTA tem uma tramitação especial, na Secção II do Titulo IV (processos urgentes). No que diz respeito à tramitação o artigo 102.º diz -nos no n.º 1:

“Os processos do contencioso pré -contratual obedecem à tramitação estabelecida no capítulo III do título III, salvo o preceituado nos números seguintes.” No n.º 3, alínea b) do mesmo artigo 102.º, sobre prazos, diz -se, textualmente:

“Os prazos a observar são os seguintes:

(...)

“b) 10 dias para a decisão do juiz ou relator, ou para este submeter o processo a julgamento”.

Finalmente, no artigo 92.º, 1, (inserido no capítulo III do título III) do CPTA é dito o seguinte: “Concluso o processo ao relator, quando não deva ser julgado por juiz singular, tem lugar a vista simultânea aos juízes -adjuntos, que, no caso de evidente simplicidade da causa, pode ser dispensada pelo relator.”

O STA na sua exposição diz ainda “a norma remissiva (artigo 102.º, 1, do CPTA) não faz qualquer restrição quanto aos termos da tramitação da acção administrativa especial”, afirmação que, veremos mais à frente, não é pacífica.

O acórdão concluí a resposta a esta problemática afirmando que “artigo 40.º, 3 do ETAF é aplicável às acções do contencioso pré-contratual por força da remissão do artigo 102.º, 1, do CPTA.”. Assim, também as acções de contencioso pré-contratual de valor superior a € 30.000,01 caíam, pela sua natureza, no âmbito do art. 27º do CPTA, sendo portanto obrigatória a reclamação para a formação de três juízes.

Não precisamos de ir muito longe para depreender que esta questão ficou longe de estar plenamente resolvida pois, neste mesmo acórdão, a Juíza Conselheira Mª Fernanda Maçãs apresenta um voto de vencida em que se opõe à decisão do acórdão.

A juíza começa por explicar que o artigo 40º/3 do ETAF é “muito claro ao limitar -se a referir “as acções administrativas especiais de valor superior à alçada””. Apresenta, de seguida, duas razões que considera corresponderem à “teologia intrínseca do preceito” - em primeiro lugar, “preservar a dignidade de actos praticados por órgãos superiores do Estado”; em segundo lugar: “o valor da acção”- razões essas que sustentam a sua afirmação de que não existe fundamento para estender a norma ao contencioso pré-contratual. Por último, Mª Fernanda Maçãs diz que que o preceito presente no 102º CPTA é uma norma de competência, cujo sentido material é o de determinar o tribunal competente, e não uma norma de tramitação.

Como conclusão, a Conselheira defende que uma aplicação que não vá de encontro à natureza das normas em causa pode conduzir a uma “restrição injustificada da justiça material”.

E isto porquê? Como é sabido, em sede de contencioso pré-contratual os prazos de recurso são reduzidos para metade. É que o prazo de recurso para o TCA estende- por quinze dias, enquanto a reclamação para a conferência, a ser necessária, tem um prazo de cinco dias. Não só o prazo é claramente muito curto como, e aqui está o problema maior, um recurso (que deveria ser uma reclamação para a conferência) que tivesse sido feito passados 12 dias (p.e) está dentro do prazo previsto para o recurso mas já se encontra fora do previsto para a reclamação para a conferência. É neste ponto que entramos na questão da convolação, tema do próximo capítulo.

CAPITULO III – CONVOLAÇÃO SIM, MAS SÓ UM “BOCADINHO”, Juiz Vítor Gomes qual cavaleiro em defesa dos inconformados

Ainda que, do ponto vista teórico, o STA tivesse com ele toda a razão, é no plano das consequências práticas que se encontra o maior problema. Como já fui dizendo atrás, a recusa de recurso quando deveria ter sido interposta uma reclamação para a conferência é, potencialmente, violadora do princípio constitucional de acesso à Justiça. E digo isto porque, mesmo admitindo que a opção de interpor recurso ao invés de seguir a via que seria correcta de reclamar para a conferência fosse um erro, não deixa de ser facto que, sendo um erro tão generalizado e que durou tanto tempo, a jurisprudência tinha o dever de, aplicando as soluções que a lei faculta, e ao abrigo do princípio pro actione, corrigir o problema deste uso incorrecto dos meios processuais.

E para isso está prevista a figura da convolação. Figura que foi, inclusivamente, “relembrada” pelo Ac.3/2012 em que se pode ler: “Deve -se notar, porém, que nada obsta a que se convole oficiosamente o recurso em reclamação, ordenando-se a baixa dos autos ao TAF, para que aí seja apreciada enquanto reclamação para a conferência”. Mas o nosso “amigo” STA não poderia deixar de, e aqui perdoe-me a expressão, “dar uma no cravo e outra na ferradura” pois de seguida esclarece que “‘só haverá um efectivo prosseguimento da forma processual adequada se for possível, se estiverem preenchidos todos os seus pressupostos’ (do artigo 199º/1 do CPC), o que implica que os autos baixem ao Tribunal recorrido ‘que decidirá se estão preenchidos os pressupostos para a apreciação do requerimento, enquanto reclamação e, no caso afirmativo, conhecerá do seu mérito’. E aqui voltamos ao problema do princípio da tempestividade se superiorizar ao princípio fundamental de acesso à Justiça, pois apesar do argumento de que “a exigência de reclamação para a conferência não só não impede a intervenção de um segundo grau de jurisdição, como reforça o número de reapreciações das questões em discussão”, não se verificando os prazos previstos para a reclamação para a conferência não se verificam os pressupostos e o recurso/reclamação será improcedente.

Como não poderia deixar de ser (e ainda bem!) não existe opinião uniforme, sobre este tema, entre os juízes do STA. Observe-se as palavras da Conselheira Maria dos Prazeres Beleza (na sua declaração de voto ao ac. 19/10/2010 do STA): “deve prevalecer a intenção de impugnar a decisão, desde que inequivocamente expressa no correspondente requerimento. Procedem para a convolação, as razões que justificam a possibilidade de correção do erro na forma de processo”.

Posição muito interessante é a de ARMINDO RIBEIRO MENDES, seguida também pelo Conselheiro Vítor Gonçalves Gomes, em que se critica esta solução do STA por ser demasiado formalista e em que se defende que deveria ser aditado à decisão do acórdão o seguinte inciso: “…devendo convolar-se em reclamação a peça processual que contenha o requerimento de interposição do recurso e a sua alegação, independentemente de ter sido entregue para além do prazo da reclamação, por dever prevalecer a manifestação da intenção de impugnar o despacho ou sentença proferidos por juiz singular”. Acrescenta por fim que mantendo-se esta doutrina uniformizada, continuará a existir uma “armadilha”, que variará a aplicação de regime consoante estejamos “perante decisão de juiz singular na acção administrativa comum e na acção administrativa especial (em processo acima de determinado valor) ”.

Para concluir a discussão em redor da convolação, não poderíamos deixar de referir a opinião Conselheiro Vítor Gonçalves Gomes presente na declaração de voto, do ac. de 26/06/2014. Ideal seria até transpor toda a declaração de voto para que se compreendesse todo o desenvolvimento da problemática, mas não o farei (lembro que já no Capitulo I tinha transcrito parte do texto).

Para além das “boas razões de economia processual”, o Juiz defende que o artigo 7º do CPTA afasta a conclusão do “presente acórdão” que decidiu-se pela não-aceitação da conversão do recurso em reclamação para a conferência se o requerimento der entrada fora do prazo previsto para reclamação (meio processual correcto). O Conselheiro não nega que o valor de segurança “põe limites à relativização das exigências de carácter formal ou instrumental e que os prazos para a prática dos actos pelas partes, com a consequente preclusão, são, em princípio, infranqueáveis”. Porém, como disse Sérvulo Correia, in Revista da Ordem dos Advogados, Ano 54, p. 860, “tais limites devem confinar -se àquelas situações em que a confiança de outros particulares merece ser tutelada ou em que, sem a sua inobservância, fique prejudicado o contributo que os mecanismos processuais deverão prestar à existência de condições de racionalidade da decisão jurisdicional”.

Assim, e lembrando que era prática recorrer-se das sentenças do Relator, como se de juiz singular se tratasse (porque na pratica assim era), sendo, por isso um “quadro generalizado de confiança”, não existiria um “risco de fraude à lei quanto aos prazos de impugnação, nem pode dizer-se que a parte contrária tivesse feito um legítimo investimento na confiança de estabilização do decidido face à errada opção processual do Autor que importe tutelar”. Desta declaração de voto podemos retirar vários argumentos para fundamentar a corrente anti-formalista, que como se pode verificar aceita a convolação mesmo tendo o requerimento sido interposto fora do prazo, renegando, assim, o princípio da tempestividade para segundo plano.

CAPITULO IV – CHEGADA À TORRE MAIS ALTA: O CONSTITUCIONAL

Depois de tantas “aventuras” o afamado 27º/2 do CPTA chega (como não poderia deixar de ser) ao Tribunal Constitucional (TC). Este tribunal foi chamado a pronunciar-se sobre a conformidade do preceito com a Constituição Portuguesa (CRP), bem como as diferentes interpretações de que tem sido alvo. Transcrevendo o essencial do pedido, pretendia a parte Recorrente que fosse verificada ”a constitucionalidade da interpretação do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, no sentido de que das sentenças proferidas no âmbito de acções administrativas especiais de valor superior à alçada, julgadas pelo Tribunal singular ao abrigo da referida alínea i), do n.º 1, do artigo 27.º, não cabe recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo, mas apenas reclamação para a conferência”.

No entanto, parece-me, após leitura do Ac. TC de N.º 846/2013, Processo n.º 576/13, que o TC não olhou para o todo da questão. O Tribunal bastou-se a aferir a constitucionalidade da letra da lei, não dando a devida importância a toda esta problemática que tem como fundamento as interpretações do preceito e acabou por dar, a meu ver, uma resposta insuficiente ao problema. Disse o TC: “a exigência de reclamação para a conferência não só não impede a intervenção de um segundo grau de jurisdição, como reforça o número de reapreciações das questões em discussão, pelo que não tem qualquer fundamento a invocação duma violação ou sequer duma restrição do direito ao recurso”.

Não tenho razão para discordar desta interpretação mas, no meu entender, pedia-se mais ao Tribunal Constitucional. A meu ver não é a letra da norma que tem carácter inconstitucional mas sim a sua aplicação. A forma como STA optou por aplicar os preceitos em discussão traduziu-se, e aqui parece-me evidente, numa violação do direito fundamental de acesso à Justiça. A própria argumentação do STA atribui mais valor ao princípio da tempestividade que a este direito fundamental.

CAPITULO V – A REFORMA DO CPTA e ETAF no PROBLEMA DA RECLAMAÇÃO PARA A CONFERÊNCIA

Como já foi possível depreender do que acima demonstrei, este problema é, em toda a sua extensão, desprestigiante para a jurisprudência administrativa portuguesa. No entanto, com a reforma do ETAF que entrará em vigor num futuro, que se espera, próximo, este problema será extinto. Leia-se o novo corpo do artigo 40º/3 do ETAF:

“Artigo 40.º

[…] 1 – Exceto nos casos em que a lei processual administrativa preveja o julgamento em formação alargada, os tribunais administrativos de círculo funcionam apenas com juiz singular, a cada juiz competindo a decisão, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos.

2 – [Revogado].

3–[Revogado].”

Assim, o regime consagrado na alínea i) do nº1 do art. 27º/2 do CPTA passará a ser exclusivo dos tribunais superiores evitando toda esta problemática. Solução do legislador? Cortar o mal pela raiz.

Apesar de tudo visto será interessante à guisa de conclusão atentarmos no seguinte exemplo: o juiz singular decide sobre o mérito da causa quando esta, afinal, deveria ter sido decidida por tribunal colectivo. Nenhuma das partes invoca a incompetência relativa do tribunal (artigo 102º CPC), este decide e é proferida sentença, a qual é objecto de recurso por uma das partes mas “somente” quanto ao mérito da causa. O tribunal a quo admite o recurso e ordena a subida ao tribunal superior, este por sua vez só pode apreciar matéria alegada pelas partes (artigo 619º CPC). Desde modo não ficará o vício sanado? E assim sendo o STA poderá conhecer da incompetência relativa? (artigos do Código de Processo Civil aplicados ex vi artigo 1º CPTA)

Poderia arriscar e finalizar esta dissertação ao jeito do seu início, dizendo que esta “história” terá um final feliz mas, fazendo uso da minha (ainda que pouca) experiência, vou esperar pela sua concretização legislativa.

António Pinto Xavier aluno Nº22242, subturma 4

Nota: Gostaria de deixar um agradecimento à pessoa que fez desaparecer a revista O Direito, ano 145.º (2013), III, do lugar (da estante da biblioteca) que lhe pertence.

Jurisprudência consultada:

- Ac. do STA de 19/10/2010, proferido no âmbito do processo 542/10

- Ac. do STAn.º 3/2012, proferido no âmbito do Processo n.º 420/12

- Ac. do STA de 05 -12 -13, proferido no âmbito do Processo n.º 1360/13

- Ac. do STA de 05-06-2014, proferido no âmbito do processo 01956/13

- Ac. do STA de 26 -06 -2014, proferido no âmbito do Processo nº 1831/13

- Ac. do TC de N.º 846/2013, Processo n.º 576/13

Bibliografia:

- RUI BELFO PEREIRA, “ O art.27º, nº1, alínea i), do CPTA: meio de agilização processual ou foco autónomo de aumento de litígios?”

- MAFALDA TEIXEIRA DE ABREU, “Comentário ao Acórdão n.º 846/2013 do Tribunal Constitucional, de 10 de Dezembro de 2013 – Recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo ou reclamação para a conferência” -

- MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª ed., 2010, Coimbra, pp. 178- 183.

- ARMINDO RIBEIRO MENDES, “Uma reclamação indesejada, verdadeira armadilha contra actionem”