Actos Administrativos Impugnáveis

1. Introdução 

A impugnação de actos administrativos é uma das formas de processo especial do Contencioso Administrativo presente nos Artigos 46º e seguintes do CPTA. A acção administrativa especial é, por sua vez, uma das formas do processo administrativo declarativo principal não urgente, sendo um meio processual principal do Contencioso Administrativo (acção com um vasto âmbito de aplicação, que permite a formulação de uma grande variedade de pedidos) através do qual são tuteláveis direitos subjectivos nas relações jurídico-administrativas.

2.  Acto administrativo

O acto administrativo é uma das principais formas de actuação da Administração. Para compreender melhor o acto administrativo actual, é necessário atender à sua evolução. O Prof Vasco Pereira da Silva distingue três momentos principais da historicidade do acto administrativo:

1)    Durante o Estado Liberal, onde predominava a ideia da existência de uma Administração agressiva e autoritária, o acto administrativo era visto como um acto unilateral de autoridade ou “de polícia” na medida em que este determinava, autoritariamente, o direito aplicável no caso concreto. Marcello Caetano definia-o como “acto definitivo e executório”, caracterizado pela obrigatoriedade, susceptibilidade de execução coerciva imediata sem intervenção (sentença) judicial. Reinava a noção restritiva de acto administrativo. 

2)    Já o Estado Social, caracterizado pela Administração prestadora, os actos administrativos passam a ser favoráveis para os particulares, pois consistiam na “atribuição de benefícios materiais ou constitutivos de direitos”1 para estes. Esta nova concepção da Administração colocou em crise o acto administrativo já que, com a utilização mais generalizada de outras formas de actuação da Administração (regulamentos, contratos, etc) e com a modificação do próprio conceito de acto administrativo, este deixou de ser o centro da actuação administrativa, perdendo aquelas características autoritárias que tinham lhe deram origem (deixam de ser definitivos e executórios). Do ponto de vista processual, surgem mecanismos de reacção jurisdicional contra a Administração Pública que protegem o particular.

3)    Com o Estado Pós-Social, a Administração adquire uma vertente multilateral, assente na colaboração entre entidades públicas e privadas para o exercício da função administrativa. Consequentemente, as actuações que não provenham de entidades administrativas – entidades da Administração Pública sob forma privada, concessionários, privados – mas que provenham de outras entidades no âmbito da colaboração com a Administração no exercício da função administrativa, são equiparadas aos actos administrativos.

No Artigo 120º do CPA, encontramos a definição de acto administrativo: “(…) consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”. De acordo com o entendimento de Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, do referido artigo é possível enumerar alguns critérios para a qualificação e determinação de um acto administrativo:

1)    “Decisão”: o acto administrativo é uma conduta voluntária da própria Administração, distinguindo-se, assim, dos factos naturais, dos meros factos e dos comportamentos humanos não voluntários.  É um acto positivo pois não existem decisões por omissão e, consequentemente, as omissões não são actos administrativos. É, também, um acto imaterial (sem existência directa no mundo físico) e unilateral, o que permite distingui-lo do Contrato administrativo. Tem conteúdo e produção de efeitos próprios por ser dotado de conteúdo autónomo.

2)    “Órgãos da Administração”: tratando-se de um acto próprio da função administrativa, este terá de emanar de um órgão da Administração Pública, como do Governo, dos Institutos Públicos, das Empresas Públicas, das Regiões Autónomas, de Autarquias Locais, etc. Daqui se exclui: os actos jurídico-públicos praticados por órgãos integrados nos poderes político, legislativo e regional;  os actos de privados que, embora não estejam organicamente integrados na Administração Pública, praticam actos ligados à actividade administrativa; bem como os actos de privados que, embora integrados na Administração Pública, não correspondem ao exercício da função administrativa.

3)    “Ao abrigo de normas de direito público”: ao propugnarem a primazia do interesse público, os actos de gestão privada da administração não são actos administrativos.

4)    “Visem produzir efeitos jurídicos”: visam a modificação, extinção ou constituição de situações jurídicas como as declarações de inexistência, nulidade e caducidade, actos preparatórios, prazos, entre outros. Isto demonstra a função estabilizadora do acto administrativo.

5)    “Situação individual e concreta”: se os efeitos produzidos pelo acto administrativo se reportam a uma situação individual e concreta, os destinatários e a situação sobre a qual incide o acto, são perfeitamente determináveis. Não têm carácter normativo, o que os distingue dos regulamentos. Relativamente aos actos gerais, muito importantes em sede de impugnação contenciosa (Artigo 52º/3 do CPTA), a determinação dos destinatários é feita em termos genéricos e, portanto, estes são também actos individuais sendo, consequentemente, actos administrativos.

Em suma, o actual Artigo 120º do CPA adopta uma noção ampla de acto administrativo (que se opõe à noção restritiva que dominava no Estado Liberal), sendo possível encontrar uma multiplicidade e diversidade de actos administrativos que conjugam dimensões agressivas, prestadoras e infra-estruturais. A impugnação de actos administrativos surge, em sede de Contencioso Administrativo, enquanto garantia dos administrados de acordo com o preceito constitucional do artigo 268º/4.

3. Actos administrativos impugnáveis

No âmbito do Contencioso Administrativo, o acto administrativo permite delimitar a forma e o objecto do processo, o tipo de pedido, a tramitação processual e os efeitos da sentença. Passaremos de seguida a explorar todas estas vertentes.

·         Antecedentes/construção do processo da acção de impugnação de actos administrativos

De acordo com o entendimento do Prof. Vasco Pereira da Silva, a impugnação dos actos administrativos é uma “espécie de homenagem póstuma do legislador ao anterior recurso de anulação”2 cuja reforma do contencioso administrativo de 2002/2004 veio pôr termo por razões de identidade. Na verdade, o recurso de anulação nunca foi um recurso mas sim uma acção, pois correspondia à primeira apreciação jurisdicional de um litígio emergente de uma relação jurídico-administrativa, sendo um meio processual de impugnação de actos administrativos. Apesar de a doutrina dominante considerar que o único pedido admissível neste meio processual era o de anulação do acto administrativo, o Professor defende que este não tinha necessariamente que ficar por aí, podendo ser proferidas sentenças condenatórias ou de simples apreciação e ter uma eficácia repristinatórias e conformadora da actividade da própria Administração. 

Adoptando um critério lesivo, o Prof. Vasco Pereira da Silva defende que a substituição do recurso de anulação por uma acção de impugnação de actos administrativos possibilita a apreciação de uma relação jurídico-administrativa quando está em causa um acto administrativo lesivo (total ou parcialmente executado) pois, a reforma do contencioso de 2002/2004 proporcionou a abertura do Processo Administrativo ao controlo da relação jurídica e do procedimento, concretizando o disposto no Artigo 212º/3 da CRP.

·         Conceito material vs processual de ato administrativo impugnável; objecto, causa de pedir e função da acção

O Prof. José Vieira de Andrade faz uma chamada de atenção para a disparidade entre o conceito material (já explicitado) e o conceito processual de acto administrativo impugnável. O conceito processual é, por um lado, mais vasto e, por outro lado, mais restrito que o conceito material. Atendendo à dimensão orgânica, o conceito processual de acto administrativo tem um âmbito mais vasto, visto que, de acordo com o Artigo 21º/2 do CPTA, inclui não só as decisões tomadas por entidades privadas que exerçam poderes públicos, como os actos emitidos por autoridades não integradas na Administração Pública. Isto não se compadece com o critério dos “órgãos da administração” que podem emitir actos administrativos enunciados no Artigo 120º do CPA. Desta forma, ao aumentar o número de actos administrativos que podem ser impugnados, o legislador certificou-se que é dada uma ampla protecção aos interesses dos particulares.

O conceito processual de acto administrativo impugnável é mais restrito na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa o que, mais uma vez, para efeitos de classificação material de acto administrativo, o Artigo 120º do CPA não exige que se trate de um acto com eficácia externa mas sim que eles produzam efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, isto é, na esfera dos seus destinatários.

O Artigo 50º do CPTA prevê que a utilização deste meio processual tem como objecto da acção a anulação, nulidade ou inexistência de um acto administrativo. Na opinião do Prof. José Vieira de Andrade, isto significa que a causa de pedir se centra no controlo da invalidade e ilegitimidade jurídica do acto impugnado e não necessariamente da lesão de um direito do particular (que admite até poder nem sequer existir). Como tal, e ainda na perspectiva deste autor, a impugnação de actos administrativos tem como grande função o controlo da invalidade do acto sendo que as sentenças serão constitutivas (no caso de haver uma sentença de anulação do acto) ou declarativas (no caso de ser decretada a declaração da nulidade ou de inexistência do acto).

·         Princípio geral de actos administrativos impugnáveis 

O princípio geral de impugnação dos actos administrativos consta do Artigo 51º/1 do CPTA: “(…) são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”. Do exposto conclui-se que:

1) Este artigo enuncia como critério de impugnação a eficácia externa do acto;

2) Ao incluir a expressão “especialmente”, parece indicar que os actos susceptíveis de lesar interesses legalmente protegidos são uma categoria especial – “subalternização” de acordo com o Prof. Vasco Pereira da Silva - dentro dos vários actos com eficácia externa e, assim, existindo apenas um critério de impugnação.

O grande problema coloca-se relativamente à possibilidade de lesão de direitos legalmente protegidos. Discute-se se estamos perante um pressuposto processual de impugnação dos actos administrativos ou, pelo contrário, de legitimidade para impugnar esses actos. 

Em primeiro lugar é necessário fazer a distinção entre impugnabilidade e legitimidade. A impugnabilidade refere-se a aspectos estruturais do acto administrativo, enquanto que a legitimidade estabelece um nexo de relação entre um sujeito e o objecto do processo. 

Existem dois entendimentos possíveis acerca desta questão da lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos:

1) De acordo com o Prof. Vasco Pereira da Silva, a susceptibilidade de lesão de direitos consiste num pressuposto processual relativo ao acto administrativo e não à legitimidade das partes para impugnar pois, saber se um acto substantivo está em condições de produzir uma lesão em posições tuteladas dos particulares coloca em causa a verificação de um pressuposto processual relativo ao comportamento da Administração, e não um pressuposto processual relativo às partes. O Prof. adopta o critério do acto lesivo em razão de alguém.

2) O Artigo 51º/1 e 55º/1, al. a) do CPTA estão intimamente ligados. Seriam os cidadãos cujo interesse legalmente protegido tivesse sido afectado que seriam os titulares de um interesse directo e pessoal nos termos do Artigo 55º/1, al. a) e que, consequentemente, teriam legitimidade para impugnar. Como tal, considerando estarmos perante um critério de legitimidade para impugnar, não faz sentido ter uma menção referente à legitimidade no princípio geral até porque, mesmo na adopção do critério do acto lesivo do Professor, este pressupõe sempre uma lesão em razão do particular que vê o seu interesse afectado, o que reitera o entendimento de estarmos perante a legitimidade do sujeito para impugnar.

O Prof. Vasco Pereira da Silva entende que o Artigo 55º/1 do CPTA estabelece dois critérios/pressupostos processuais de impugnação de actos administrativos (acto com eficácia externa e acto lesivo) até porque as alterações que advieram na reforma de 2002/2004 pretenderam alargar a impugnabilidade dos actos através da consagração dos referidos dois critérios. No entanto, o Professor defende que a redacção do Artigo 51º/1 foi infeliz, exactamente por dar a entender que se trata de dois critérios autónomos, quando na verdade é necessário distinguir entre as situações de defesa de posições substantivas de particulares perante a Administração e as acções de impugnabilidade para defesa da tutela da legalidade e do interesse público. A aparente “subalternização” presente no preceito é insustentável teoricamente uma vez que, mais importante que a eficácia externa do acto é o critério da lesão de interesses legalmente protegidos, funcionando este para além daquele; e é ainda expressamente contrariada pelo regime do Artigo 54º do CPTA, que admite a impugnação de actos desprovidos de eficácia externa desde que lesivos. 

Na proposta de reforma do CPTA, o Artigo 51º/1 passará a ter uma nova redacção, sendo que será inserido um critério de exercício de poderes juridico-administraivos, mantendo-se o critério da eficácia externa do acto administrativo para respectiva impugnação, desaparecendo o critério da susceptibilidade de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

Actualmente, em virtude da reforma de 2002/2004, é possível impugnar um acto mesmo que o procedimento que lhe deu origem ainda esteja a decorrer, isto é, o contencioso administrativo, ao alargar o seu objecto às relações jurídico-administrativas que têm lugar no decurso do procedimento, permite ao particular impugnar um acto lesivo de imediato, independentemente de ele ter sido praticado no início, no meio ou no fim do processo, o que significa que o critério da definitividade horizontal foi abandonado (a possibilidade de impugnação de um acto administrativo não depende já de o procedimento que lhe deu origem estar concluído). Antes da reforma, o particular tinha que esperar pelo fim do procedimento para conseguir impugnar o acto porem, até esse momento, o seu direito ou interesse legalmente protegido continuava a ser lesado. 

A não impugnação do acto de procedimento não invalida a possibilidade de o particular vir a impugnar a “decisão final com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento” (Artigo 51º/3 do CPTA). Perante um ato de procedimento lesivo dos seus direitos, o particular pode optar entre impugnar essa actuação da Administração ainda no decurso do processo ou aguardar pela decisão final do procedimento, não sendo necessário submeter a questão a recurso hierárquico necessário. A aplicação desta figura aos casos de impugnação de actos administrativos é ainda discutida pela doutrina. No entanto, por maioria de razão, concordo com a opinião do Prof. Vasco Pereira da Silva e, como tal, em sede de impugnação, o particular não tem que esgotar os meios administrativos necessários/as garantias administrativas, antes de recorrer aos tribunais administrativos porque o legislador “ao orientar a impugnabilidade dos actos administrativos em razão da eficácia externa e da lesão dos direitos dos particulares, afastou expressamente toda e qualquer exigência de recurso hierárquico necessário”3, até porque esta figura era necessária pelo facto de os particulares não terem uma forma especial de impugnação dos actos que, agora, já têm. O recurso hierárquico necessário, de acordo com o Professor, é inconstitucional contrariando o preceito constitucional do Artigo 268º/4 e, como tal, a solução mais adequada seria rever e revogar expressamente todas as disposições que prevêem o recurso hierárquico necessário em nome da certeza e segurança jurídica. 

Se seguirmos o entendimento da doutrina maioritária e da jurisprudência administrativa relativamente à obrigatoriedade de um recurso hierárquico necessário previsto em lei especial, concluímos que o critério da definitividade vertical não foi totalmente afastado.

De acordo com o Artigo 54º do CPTA, o legislador admitiu a possibilidade de impugnação de actos administrativos cujos efeitos ainda não se produziram mas que sejam lesivos, desde que se verifique uma das situações previstas nas alíneas do referido artigo. A anterior fórmula excluía a impugnação de todos os actos que não fossem “executórios”, isto é, eficazes. Neste caso o Artigo 59º do CPTA dispõe que se inicia contagem do prazo de impugnação a partir da produção de efeitos.

·         Efeitos da impugnação 

Para além dos efeitos constitutivos (no caso da anulação) ou declarativos (de apreciação do ato em si), na declaração de nulidade ou inexistência, a Administração fica obrigada a repor a situação que existia antes do acto lesivo de acordo com o julgado.

4. Actos não impugnáveis

Na sequência do anteriormente explicitado, assiste-se, no contencioso administrativo, ao alargamento dos actos administrativos susceptíveis de serem apreciados em juízo, já que os actos administrativos impugnáveis são “uma realidade de contornos muito amplos, que compreende não apenas as decisões administrativas finais e “perfeitas”, criadoras de efeitos jurídicos novos, como também aqueloutras actuações administrativas imediatamente lesivas de direitos dos particulares, que tanto podem ser actos intermédios, como decisões preliminares, ou simples actos de execução”4.

·         Actos instrumentais, Operações/ Acções materiais e Comportamentos:

No caso de pareceres, propostas comunicações, avisos, informações, etc. Por não constituírem qualquer decisão, não cabem no conceito de acto administrativo e, por isso, não são impugnáveis.

·         Actos de execução:

Estes actos só são considerados actos administrativos quando apresentem conteúdo autónomo, não sendo impugnáveis fora dessas situações por não produzirem efeitos próprios. Tratam-se de actos de mera aplicação de actos administrativos anteriores na medida em que vêm acrescentar-lhes algo. Nestes casos, é o primeiro acto administrativo que deve ser impugnado.

·         Actos confirmativos:

O Artigo 53º do CPTA consagra a regra da não impugnabilidade de actos confirmativos. De acordo com o Prof. Mário Aroso de Almeida, estamos perante “meras declarações enunciativas ou representativas da realidade” sendo que, na verdade, nestes actos não está em causa a tomada de uma decisão, apenas a confirmação de um acto administrativo anteriormente praticado pela Administração. Como tal, quando o acto anterior ao acto confirmativo (aquele que toma realmente uma decisão) tenha sido impugnado, não se admite a impugnação, pelo mesmo autor, do acto confirmativo posterior; bem como é aceitável que, quem sabia da existência do acto anterior ao acto confirmativo e nada fez, não o possa vir depois a impugnar.

No caso de nenhuma das situações presentes nas alíneas do Artigo 53º do CPTA se verifique, o acto confirmativo é impugnável. Aqui o legislador presumiu que, em todas as situações que não coubessem nas alíneas, o particular não tomou conhecimento da existência do acto anterior e/ou do acto confirmativo posterior.

·         Actos de indeferimento

Estes actos são aqueles em que a Administração se recusa a praticar certo acto administrativo. Relativamente aos actos de indeferimento, é necessário esclarecer que, à primeira vista, parece que estes não podem ser impugnados. No entanto, os actos de indeferimento não são actos neutros na medida em que definem a posição da Administração perante uma pretensão formulada pelo particular, visando a produção de efeitos jurídicos próprios. Como tal, os actos de indeferimento são actos administrativos (Artigos 51º/4, 47º/2, al. a) e 66º/2 do CPTA). De acordo com os Artigos 66º/2 e 67º/1, alíneas b) e c) do CPTA, a forma de processo correcta para estes actos não é propriamente a impugnação mas sim a condenação da administração à prática do acto devido pois, o particular pretende que seja realizado um acto favorável à sua pretensão, não saindo beneficiado com a simples eliminação do acto que lhe era desfavorável.

Seguindo a leitura do Artigo 51º/4 do CPTA, caso a pretensão do particular seja de simples eliminação de certo acto do ordenamento jurídico (simples anulação do acto), não pretendendo obter o acto ilegalmente recusado (porque, por exemplo, já não tem interesse em que a Administração pratique o ato devido), o Tribunal convida o autor a substituir a petição inicial para o efeito de formular o pedido adequado à prática do acto devido. Caso não substitua a petição inicial, haverá absolvição da instância (Artigo 89º do CPTA).

5. Conclusão 

Na construção desta figura, o legislador teve sempre como principal prioridade a protecção de direitos e interesses dos particulares, tendo-se assistindo, inclusive, no contencioso administrativo, ao alargamento dos actos administrativos susceptíveis de serem apreciados em sede de impugnação. Desta forma o contencioso administrativo adapta-se à actualidade quando consagra noções amplas de acto administrativo (tanto a nível substantivo como processual) e afasta, por outro lado, as noções restritivas que vigoravam no períodos do Estado Liberal e do Estado Social.

1VASCO PEREIRA DA SILVA, “Diva da Psicanalise do Contencioso Administrativo”, cit., p.333.

2VASCO PEREIRA DA SILVA, “Diva da Psicanalise do Contencioso Administrativo”, cit., p.319.

3VASCO PEREIRA DA SILVA, “Diva da Psicanalise do Contencioso Administrativo”, cit., p.347.

4VASCO PEREIRA DA SILVA, “Em Busca do Acto Administrativo Perdido”, cit., p. 598 e 599.

5VASCO PEREIRA DA SILVA, “Em Busca do Acto Administrativo Perdido”, cit., p. 627.

-Bibliografia:

·         ANDRADE, José Vieira de, “A Justiça Administrativa”

·         SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”

·         SILVA, Vasco Pereira da, “Em Busca do Acto Administrativo Perdido”

·         ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”

·         ALMEIDA, Mário Aroso de, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”

·         SOUSA, Marcelo Rebelo de/ MATOS, André Salgado de, “Direito Administrativo Geral, TOMO III

Rita Alves Proença

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