Pedro Reis Santos, n.º 22158
A
Impugnação de Normas Regulamentares
1. Introdução
A
possibilidade de impugnação de normas regulamentares encontra-se
constitucionalmente prevista, de forma expressa, desde a revisão de 1997, no n.º
5 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa, onde se refere “os
cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia
externa lesiva nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”. Assim,
este direito dos particulares encontra-se autonomizado em número próprio, sendo
parte integrante do direito fundamental à garantia de tutela plena e efectiva.
O
Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) dispõe na alínea h) do
n.º2 do artigo 2.º a “declaração de ilegalidade de normas emitidas ao abrigo de
disposições de direito administrativo” como tendo correspondência a uma tutela
adequada junto dos tribunais administrativos, enquadrada no princípio da tutela
jurisdicional efectiva.
O
regime da impugnação de normas regulamentares encontra-se regulado nos artigos
72.º e seguintes deste diploma. Relativamente ao objecto da impugnação de
normas, o n.º1 do artigo 72.º do CPTA dispõe que “a impugnação de normas no
contencioso administrativo tem por objecto a declaração de ilegalidade de
normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo, por vícios
próprios ou derivados da invalidade de actos praticados, no âmbito do
respectivo procedimento de aprovação”.
A
necessidade desta tutela advém da proliferação de normas jurídicas emanadas de
órgãos administrativos, tratando-se de decisões administrativas que
correspondem a um relacionamento multipolar e susceptíveis de produzir efeitos
que afectem um grande número de sujeitos[1].
2. Dos Regulamentos
De
acordo com o n.º1 do artigo 72.º do CPTA, a impugnação de normas tem por
objecto “ (…) a declaração da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de
disposições de direito administrativo (…)”. Assim, importa analisar o que deve
ser considerado regulamento administrativo para efeitos processuais.
De
acordo com os ensinamentos de VASCO PEREIRA DA SILVA, devem ser considerados
regulamentos administrativos, para efeitos processuais, todas as disposições
unilaterais que sejam (1) gerais ou (2) abstractas ou (3) gerais e abstractas,
que tenham sido emanadas de autoridades públicas ou de particulares que com
elas colaborem, no exercício da função administrativa. Assim, ficam excluídos
os actos (materialmente) administrativos e as normas jurídicas emitidas no
âmbito da função legislativa[2].
Relativamente
à vigência das normas impugnáveis, o CPTA não esclarece se o regulamento
administrativo tem de estar em vigor para poder ser impugnado ou se poderá ser
impugnado antes e depois de iniciada a sua vigência. Na opinião de PEDRO
DELGADO ALVES, deve ser admitida a impugnação de regulamentos caducos ou
revogados, uma vez que pode existir interesse para os particulares em os
impugnar. Quanto aos regulamentos que ainda não entraram em vigor, a referência
a efeitos imediatos no n.º2 do artigo 73.º reportar-se a uma susceptibilidade
de, uma vez em vigor, produzir imediatamente esses efeitos[3].
3. Da acção
A
impugnação de regulamentos da Administração segue a tramitação da acção
administrativa especial[4],
por força do disposto no n.º 1 do artigo 46.º do CPTA que refere expressamente “
(…) normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de
direito administrativo (…)”. A alínea c) do n.º 2 do mesmo artigo esclarece que
pode ser pedido, a título principal a “declaração de ilegalidade de uma norma
emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo” [5].
Da
conjugação dos artigos 72.º e 73.º do CPTA retira-se que existem dois tipos de
pedidos, sujeitos a regimes diferentes: (1) o pedido de declaração com força
obrigatória geral e (2) o pedido de declaração de ilegalidade num caso
concreto. Importa referir que, por força do disposto no n.º 2 do artigo 72.º, o
pedido de declaração com força obrigatória geral nunca se pode fundar numa
inconstitucionalidade directa da norma regulamentar, estando esse conhecimento
excluído da jurisdição administrativa[6].
4. Do Pedido de Declaração de
Ilegalidade Com Força Obrigatória Geral
O
artigo 73.º do CPTA, no seu nº1, dispõe: “a declaração de ilegalidade com força
obrigatória geral pode ser pedida por quem seja prejudicado pela aplicação da
norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, desde que a aplicação
da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos,
com fundamento na sua ilegalidade”.
4.1 Da Legitimidade
De
acordo com o n.º 1 do artigo 73.º do CPTA, têm legitimidade todas as pessoas
que sejam prejudicadas pela aplicação da norma ou possam previsivelmente vir a
sê-lo em momento próximo, desde que a aplicação da norma tenha sido previamente
recusada em três casos concretos[7].
Assim, exige-se a existência de uma lesão ou uma lesão potencial na esfera
jurídica do autor. Caso a lesão ainda não se tenha consumado, cabe ao autor
demonstrar a previsibilidade e a iminência do dano, devendo ser privilegiado o
critério da previsibilidade da lesão[8].
De
acordo com o n.º3 do mesmo artigo, o Ministério Público pode pedir oficiosamente
a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral. O Ministério Público
também poderá fazê-lo a requerimento das pessoas e entidades referidas no n.º2
do artigo 9.º, dispondo estas da faculdade de se constituírem assistentes. Na
opinião de PEDRO DELGADO ALVES, o Ministério Público tem alguma
discricionariedade, não estando estritamente vinculado nos casos em que lhe
seja requerido a dedução do pedido, mas existindo um dever especial de
fundamentação, se optar por não dar seguimento ao requerimento[9]. Nos
termos do n.º4 do artigo 73.º o Ministério Público tem o dever de pedir a
declaração sempre que se conheça três decisões de desaplicação de norma com
fundamento na sua ilegalidade.
VASCO
PEREIRA DA SILVA propõe uma interpretação correctiva do n.º3 do artigo 73.º, no
sentido de se considerar alargada ao particular a possibilidade de se
constituir como assistente do Ministério Público. Na opinião deste autor, o
legislador ao permitir que o actor popular intervenha como assistente
estabelece uma “troca de papéis”, uma vez que a intervenção necessária devia
ser dos particulares[10].
4.2
Dos Três Casos Concretos
O
n.1º do artigo 73.º estabelece como pressuposto processual a existência de três
casos concretos de recusa de aplicação da norma.
Na
opinião de PEDRO DELGADO ALVES, a recusa de aplicação refere-se a qualquer
decisão jurisdicional no sentido da ilegalidade da norma, incluindo as decisões
emitidas ao abrigo n.º2 do mesmo artigo. A referência a “qualquer tribunal” não
remete apenas para os tribunais de jurisdição administrativa, bastando que se
trate de uma decisão jurisdicional.
De
acordo com este autor, pode ser requerida uma alteração do pedido, no âmbito de
um processo de declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral, caso se
tome conhecimento, durante a pendência da acção, de uma terceira decisão de
desaplicação. Esta posição baseia-se nas disposições que regulam a modificação
objectiva da instância (artigos 63.º a 70.º), e a cumulação de pedido (artigos
57.º e 4.º), bem como nas vantagens em economia processual[11].
4.3 Dos Efeitos
Nos
termos do n.º 1 do artigo 76.º do CPTA, a declaração de ilegalidade com força
obrigatória geral produz efeitos retroactivos e repristinatórios. No entanto, o
n.º 2 do artigo permite o afastamento ou a limitação da retroactividade,
segundo critérios de proporcionalidade. Por fim, o n.º 3 do mesmo artigo
estabelece a ressalva das situações consolidadas, visando a salvaguarda do
valor da segurança jurídica[12].
Assim, trata-se de um regime inspirado pelo regime da declaração de
inconstitucionalidade, previsto no artigo 282.º da Constituição.
Ao
ser estabelecido que os efeitos da declaração de ilegalidade se produzem desde
a data de emissão da norma, PEDRO DELGADO ALVES chama a atenção para a ausência
de um regime para a ilegalidade superveniente. No entanto, o autor considera
tratar-se de ser uma ausência de fácil resolução, através de uma interpretação
sistemática ou de uma aplicação do artigo 282.º da Constituição por analogia ou
pelo próprio conceito de ilegalidade superveniente[13].
Relativamente
ao efeito repristinatório das normas revogadas pelo regulamento ilegal, PEDRO
DELGADO ALVES chama a atenção para o facto de, na maioria dos casos, o
regulamento (novo) não ter provocado a revogação do regulamento (antigo), mas
sim uma nova lei que visa ser executada pelo regulamento (novo), não se
preenchendo, desta forma, a previsão do n.º1 do artigo 76º. Este autor chama
igualmente atenção para a própria natureza do fenómeno regulamentar levantar
dificuldades. Tendo em consideração que os regulamentos são próximos do
pormenor da realidade que visam regular, facilmente se desajustam da evolução
social, podendo o regulamento (antigo) tornar-se obsoleto, pelo desaparecimento
dos pressupostos de facto.
Para
a resolução desta última situação, PEDRO DELGADO ALVES sugere a aplicação de um
mecanismo de restrição de efeitos, importado da doutrina constitucional para a
fiscalização da constitucionalidade e que permite ao Tribunal Constitucional
excluir o efeito repristinatório. Seguindo um argumento de a maiori ad minus, se o tribunal pode fixar todos os efeitos da
invalidade apenas para o futuro, também lhe será permitido fixar apenas alguns
desses efeitos[14].
Nos
termos do n.º 3 do artigo 76.º as situações consolidadas ressalvadas incluem os
casos julgados e os actos administrativos inimpugnáveis. Na opinião de VASCO
PEREIRA DA SILVA, a inclusão dos actos administrativos inimpugnáveis será
incorrecta, uma vez que os actos consequentes de regulamento inválido são
nulos, por determinação do artigo 133.º do Código de Procedimento Administrativo,
e porque contraria diversas disposições constitucionais[15].
PEDRO
DELGADO ALVES também desenvolve a questão da nulidade dos actos praticados em
execução dos regulamentos ilegais. Como explica este autor, no campo dos actos
administrativos, o artigo 133.º do CPA prevê a nulidade para os actos
administrativos consequentes de actos administrativos anulados ou revogados.
Trata-se de uma nulidade que ocorre quando existe uma conexão jurídica entre o
acto praticado e o acto consequente, levando à ausência de um elemento
essencial do acto consequente. Assim, a previsão deste artigo encontra-se de
acordo com o Princípio da Legalidade, sendo que esse princípio implica também a
exigência de erradicação da ordem jurídica dos actos derivados de norma
reconhecida como ilegal[16].
Deste
modo, para a aplicação do n.3º do artigo 76.º do CPTA, PEDRO DELGADO ALVES
propõe uma aplicação analógica da alínea i) do n.º 2 do artigo 133.º do CPTA,
de acordo com a qual, serão ressalvados os contra-interessados na manutenção do
acto consequentemente inválido. Quanto aos actos abrangidos por dos
contra-interessados, ESTEVES DE OLIVEIRA / PACHECO DE AMORIM / PEDRO GONÇALVES
consideram que deixam de ser de todo inválidos, enquanto PEDRO DELGADO ALVES
considera que se trata de actos anuláveis. De acordo com esta última posição, o
afastamento da regra excepcional de nulidade implica a remissão para o regime
geral da anulabilidade, previsto no artigo 135.º do CPA e, para além disso, o lesado
pelo acto deve ter oportunidade de agir contra ele em juízo[17].
5. Do Pedido de Declaração de Ilegalidade no Caso
Concreto
O
artigo 73.º do CPTA, no seu n.º 2 dispõe: “Sem prejuízo do disposto no número
anterior, quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem
dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, o lesado
ou qualquer das entidades referidas no n.2º do artigo 9.º pode obter a
desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos
circunscritos ao caso concreto”.
5.1 Da Legitimidade
Nos
termos do referido artigo tem legitimidade quem for lesado pela aplicação da
norma ou quem possa vir a sê-lo previsivelmente em momento próximo.
Na
opinião de PEDRO DELGADO ALVES, será de maior dificuldade a inclusão expressa
das “entidades referidas no n.2º do artigo 9.º”, uma vez que, nos termos do
artigo 19.º da Lei de Acção Popular, as sentenças transitadas em julgado,
propostas por actor popular têm eficácia geral. Assim, ou se considera que o
n.º2 do artigo 73.º estabelece uma norma especial que afasta a aplicação do
artigo 19.º da Lei de Acção Popular ou se considera que obteriam sempre uma
pronúncia com eficácia geral. [18]
5.2 Normas de Efeito Imediato
O
legislador estabelece como critério a não dependência de um acto administrativo
ou jurisdicional de aplicação. Assim, se houver uma margem de livre decisão de
um órgão administrativo, ou seja perante discricionariedade, não existirá
efeitos imediatos, pois será necessário um acto administrativo de aplicação,
concretizador do juízo da Administração[19].
5.3 Dos Efeitos
De
acordo com o artigo, os efeitos da sentença circunscrevem-se ao caso concreto
julgado[20].
Assim, existe uma aproximação aos mecanismos de impugnação incidental de
normas, com a diferença de a apreciação do regulamento ilegal pelo tribunal ser
feita a título principal[21].
Segundo
VIEIRA DE ANDRADE, embora a lei não refira expressamente os efeitos da
declaração de ilegalidade no caso concreto, deve entender-se que operam ex tunc e com efeito repristinatório.
Para além disso, apesar de se reproduzirem apenas naquele caso, isso não
significa que tenham de produzir estritamente inter partes[22].
Quanto
à possibilidade de restrições de efeitos, prevista no artigo 76.º, AROSO DE
ALMEIDA considera apenas aplicável para as declarações com força obrigatória
geral. Enquanto PEDRO DELGADO ALVES, considera que não deve ser excluída essa
possibilidade aos casos de pedido de declaração de ilegalidade no caso concreto[23].
Na
opinião de VASCO PEREIRA DA SILVA, a forma de retirar sentido útil do n.º 2 do
artigo 73.º será considerar que se trata de uma declaração de ilegalidade suis generis, com efeitos idênticos aos
da não aplicação da norma, mas que pode ser suscitada logo perante a norma, sem
ter de se esperar por um acto de execução[24].
Este autor considera mesmo que a questão de saber em que consiste “o caso
concreto” pode ser um “mistério insondável” [25].
Na
opinião de VASCO PEREIRA DA SILVA, a solução legal ao estabelecer que a
impugnação de normas gerais e/ou abstractas só tem efeitos concretos é inconstitucional.
Do ponto de vista da protecção subjectiva, viola o direito fundamental de
impugnação de normas jurídicas lesivas dos direitos dos particulares, tal como
vem prevista no n.º 5 do artigo 268.º da Constituição. Para além disso, viola
bens e valores constitucionais de natureza objectiva, nomeadamente os
princípios da legalidade, da igualdade e do Estado de Direito[26].
6. Prazo
Nos
termos do artigo 74.º do CPTA, a declaração de ilegalidade pode ser pedida a
todo o tempo.
7. Bibliografia
ALMEIDA, MÁRIO AROSO
DE, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, Almedina,
Coimbra, 2005
ALVES, PEDRO DELGADO, “Acção
Administrativa Especial” in Novas e
Velhas Andanças do Contencioso Administrativo – Estudos sobre a Reforma do
Contencioso Administrativo (coordenação de Vasco Pereira da Silva), AAFDL,
Lisboa, 2005
AMARAL, DIOGO FREITAS
DO, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes
Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3.ª edição, Almedina,
Coimbra, 2007
ANDRADE, JOSÉ CARLOS
VIEIRA DE, A Justiça Administrativa –
Lições, 13.ª edição, Almedina, Coimbra, 2014
RATO, ANTÓNIO ESTEVES
FERMIANO, Contencioso Administrativo,
Almedina, Coimbra, 2004
SILVA, VASCO PEREIRA DA,
O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise – Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, 2.ª
edição, Almedina, Coimbra, 2009
[1] Ver VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise – Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, 2.ª
edição, Almedina, Coimbra, 2009, p. 412 e JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa – Lições, 13.ª
edição, Almedina, Coimbra, 2014, p. 215
[2] Cfr. PEREIRA DA SILVA, O Contencioso…, ob. cit., pp. 413-415
[3] Cfr. PEDRO DELGADOS ALVES, “Acção
Administrativa Especial” in Novas e
Velhas Andanças do Contencioso Administrativo – Estudos sobre a Reforma do
Processo Administrativo (coordenação por Vasco Pereira da Silva), AAFDL,
Lisboa, 2005, p. 79
[4] Sobre a acção administrativa
especial, ver DIOGO FREITAS DO AMARAL / MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso
Administrativo, 3.ª edição, Almedina, Coimbra, 2007, pp. 95-98
[5] Ver ANTÓNIO ESTEVES FERMIANO
RATO, Contencioso Administrativo,
Almedina, Coimbra, 2004, p. 244
[6] Ver VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça…, ob. cit., p. 216
[7] Ver VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça…, ob. cit., pp. 217-218
[8] Ver DELGADO ALVES, A Acção…, ob. cit., pp. 79-80
[9] Cfr. DELGADO ALVES, A Acção…, ob. cit., p. 81
[10] Cfr. PEREIRA DA SILVA, O Contencioso…, ob. cit., p. 419
[11] Cfr. DELGADO ALVES, A Acção…, ob. cit., pp. 89-90
[12] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, O Novo Regime do Processo nos Tribunais
Administrativos, 4.ª edição, Coimbra, Almedina, 2005, pp. 235-236
[13] Cfr. DELGADO ALVES, A Acção…, ob. cit., p. 92
[14] Cfr. DELGADO ALVES, A Acção…, ob. cit., pp.92-94
[15] Cfr. PEREIRA DA SILVA, O Contencioso…, ob. cit., p. 428
[16] Cfr. DELGADO ALVES, A Acção…, ob. cit., pp. 103-105
[17] Cfr. DELGADO ALVES, A Acção…, ob. cit., pp. 105-109
[18] Cfr. DELGADO ALVES, A Acção…, ob. cit., pp. 118-119
[19] Ver DELGADO ALVES, A Acção…, ob. cit., p. 115
[20] Ver ESTEVES FERMIANO RATO, Contencioso…, ob. cit., p. 245
[21] Ver DELGADO ALVES, A Acção…, ob. cit., pp. 116-117
[22] Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça…, ob. cit., p. 221
[23] Cfr. DELGADO ALVES, A Acção…, ob. cit., p. 118
[24] Cfr. PEREIRA DA SILVA, O Contencioso…, ob. cit., p. 421
[25] Cfr. PEREIRA DA SILVA, O Contencioso…, ob. cit., p. 422
[26]Cfr. PEREIRA DA SILVA, O Contencioso…, ob. cit., p. 423-424
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